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王伟:信用监管的制度逻辑与运行机理—以国家治理现代化为视角
  来源:信用中国网站2021-08-23 09:21:41
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  摘要:现代市场经济是信用经济。信用监管是我国在“放管服”改革过程中所创新的一项重要制度。通过政策引领、法律保障、实践创新,信用监管不仅仅成为支撑“放管服”改革的基础性机制,也成为推动治理现代化的重要方式。信用监管应当以问题为导向,从制度化走向更加严格的法治化。强化法治引领、切实保护权益、加强社会共治,这是我国信用监管创新的重要方向,也是助推国家治理现代化的必由之路。


  关键词:社会信用;信用监管;国家治理现代化;法治化


  目 次


  一、理论逻辑:信用监管的现代治理意蕴


  (一)信用治理是国家现代化的重要内容


  (二)信用治理旨在追求社会正义


  (三)信用监管是以构建良好信用秩序为依归的治理方式


  二、现实考察:信用监管在推动国家治理现代化中的功能实现


  (一)信用监管的体系化构建


  (二)信用监管机制优化了多元治理格局


  三、未来展望:以信用监管的制度化、法治化助推治理现代化


  (一)强化信用监管的法治引领信用监管


  (二)强化对信用主体权益的保护


  (三)构建信用的社会共治格局


  “监管”一词,在我国传统的经济社会运行中更多地呈现出自上而下的行政主导、命令和强制的色彩。然而,全面深化改革以来,经过从经济基础的涤荡到上层建筑的雕琢,“监管”的内涵与外延均发生了重大变化。在“放管服”改革的过程中,放松事前准入、强化事中事后监管的实践,更为“监管”一词赋予了新的时代内涵。监管由全面管理向有效监管转变,正在将政府从繁琐的具体事务中解放出来,把市场和社会能够消解的问题交给市场和社会。其中,信用监管机制作为政府治理机制的重要内容,革除了传统监管机制的诸多弊端,提高了监管效率,推动形成了更加自由、更有活力、更加有序的市场秩序。当前,信用监管正在从一项市场监管措施,扩展成为整个政府监管领域的基础性机制,并在政府治理、经济治理、社会治理等各方面发挥着更加显著的作用,成为推动治理现代化的重要制度。


  一、理论逻辑:信用监管的现代治理意蕴


  (一)信用治理是国家现代化的重要内容


  现代市场经济是信用经济。履约守信是贯穿市场经济发展始终的基本逻辑,也是市场经济运行的基本伦理。在传统的自然经济之下,社会的运行呈现出强烈的乡土色彩,人与人之间的信任关系是基于熟人社会的熟识相知和社会舆论而产生。费孝通先生在其著作《乡土中国》将传统中国基于血缘和地缘关系所结成的社会关系称为“差序格局”,对熟人社会进行了形象的描摹。现代商业社会被称为“匿名社会”,其显著特征就是流动、开放和低概率的相互接触。但是,基于亚当·斯密所说的日益精细化的社会分工,人和人之间又成为必须高度依赖的命运共同体。如果社会成员之间没有信任,就难以开展有效合作,也就难以完成这种高度社会化、分工精细化的大生产。


  现代化的本质包括两个方面,一是功能的日益分化,二是系统的更加简化。研究表明,信用的增长能够使人们减少对交易对象的监控而更多地去信任契约以及法律制度,从而降低了法律的运行成本和社会的交易成本。有学者认为,一个社会的信任度越高,法律的运行成本乃至整个社会的交易成本就越低。卢曼认为信任本质上是一种复杂社会的简化机制,信任本身就是楔入社会制度之中的一种功能化机制。在发达的市场经济体制下,社会成员的诚信观念较强,“信用”甚至被人格化而具有生命。但更为主要的是,市场声誉机制和法律机制较为发达和有效,社会个体受到极强的外部约束,社会个体必须诚信地与人交往,故其市场诚信状况普遍良好。而在市场经济不发达的国家和地区,诚信基础则相对薄弱,社会运行成本较高。


  信用作为一种治理方式,体现了社会共治,为各个社会主体参与国家治理提供了可能途径。信用治理有利于发挥“基层社会发育对于国家渗透能力提升的作用”,“确立了国家向基层社会渗透和基层社会向国家渗透的双向渗透模式”。国家治理现代化的内在逻辑表明,构建社会成员之间、国家与社会之间的信任关系乃是治理现代化合法性的重要基石,构成了国家治理理论的经验基础。


  (二)信用治理旨在追求社会正义


  信用建设的本质根植于社会正义的土壤。正义价值深入人心,它凝结了诚信、和平、合作等一系列良善的品质。《唐律疏议·杂律》中专设“负债违契不偿”罪名。《宋刑统·杂律》对于失信债务人施加笞刑,一般家财散尽则通过卖身为奴折抵债务,如果债务人失踪潜逃,则由保证人代为偿还。近现代意义上的信用机制起源于十六世纪的地中海地区,彼时地中海沿岸城市的商业贸易逐步兴起,为保障交易安全、降低交易成本,法律、企业以及商事法庭的信用记录和查询等机制应运而生,进而推动了欧洲乃至于西方经济社会的大发展。由此,通过构建信用机制,实现道德品质上的“优胜劣汰”,形成了履约守信的心理强制,使人类社会处于互相信任、安定有序的状态,社会正义由此得以达成。


  正义作为社会整体锲而不舍的价值追求,早已超越了纠正交易双方行为的微观正义的范畴,而更多地承载着人们普遍的社会理想。毫无疑问,在一个失信者可以畅行天下的社会,正义无从谈起。因此,基于人类合作的需要,社会的信任需要超越个体之间的矫正正义,而在更大范围实现安全和信任。笔者认为,现代意义上的信用机制,本质上就是以分配正义的观念为支撑,基于一种共同的价值观,而形成的社会共识和个体选择,从而对守信者和失信者形成不同的对待。


  信用机制以信息传递作为基础,通过对行为人履约、守法等诚信相关信息的披露和运用,褒扬“好行为”、揭露“坏行为”,相对方可采取交易、拒绝交易、提高交易条件、设定防御性条款等理性行为加以反馈。失信者不为社会所信任,其所损失的不仅是现实的交易机会和声誉,更是未来潜在的资产和财富的损失。而守信者则得到了信任和认同,并由此获得了更多的交易机会、更大的收益乃至于与社会进行合作的更大空间。福柯认为,这种通过信用建立的奖罚机制是惩罚的理想模式:这种对失信人的惩罚首先是整个社会的反应,社会即刻以自身的方式进行审判,这是一种不需要经过司法权力的公正。


  在信用机制之下,社会形成对失信者进行惩罚的集体行动,通过心理强制使违法失信的行为人有强烈的意愿去纠正其偏离社会准则的行为,重新回归于社会所普遍接受的诚信价值观。在这个过程中,守信者有所得,失信者有所失,这无疑符合正义的内在要求。这样一种“行为———后果”机制让社会个体能够基于自身的行为得到相应的社会评价,获得与之相匹配的社会资源、发展渠道和成功机遇,从而使公平正义得到最大程度的彰显。从相对方的角度看,这一机制借由社会实现了交易对象的“风险过滤”,使得人们之间的信任由基于经验的个体信任走向基于道德、契约、法律的普遍信任。


  (三)信用监管是以构建良好信用秩序为依归的治理方式


  在市场经济国家和地区,“信用”这一概念有其特定语境,主要是指以经济债权债务关系为核心的信用关系(credit)。因此,信用所描述的更多是一种经济治理状态。在中国的信用建设过程中,“信用”这一概念已经远远超越了经济信用的范畴,既包含了传统意义上履行合同义务的状态,更融入了遵守法定义务的要求。由此,在中国语境下的“社会信用”(socialcredit)就包含了对法律的遵循、对合同义务的履行两个维度,同时具有了经济治理和社会治理两方面的内容,属于广义的诚信概念(大体可以对应英文中integrity,reputation,honor等词汇的含义),而不再仅仅指经济信用(credit)。


  信用监管是中国创新的一个概念。在商事制度改革的背景之下,国家提出加强企业信用建设,完善企业信用监管体系,旨在构建一个多元主体参与、多种手段并用的共治格局,以推动社会诚信建设,形成有效的国家治理体系,提升国家治理能力。信用监管体现出政府权力对市场经济运行的有机嵌入:它以构建良好的信用秩序为目标,而由监管部门根据相关信用立法,强制市场主体履行信用义务。我国的信用建设带有强烈的公权力主导色彩,这是由于我国市场经济的发展阶段所决定的。在我国现阶段,市场主体判断企业的财产状况、责任能力及履约意愿,需要拥有更多的交易决策信息,如何确保强制性公开信息的真实性、完整性以及信用约束机制的完备性和有效性,都不是市场主体能够自行解决的问题。国家介入信用领域,实施相应的信用监管,构造良好的信用秩序,成为了我国当下“时空压缩”发展阶段的创新之举。可以说,中国的信用监管是建立在社会主义市场经济基础之上的规范和解决中国市场问题的机制。


  经济领域的信用问题需要必要的监管。在现代市场经济运行中,信用首先表现为一个微观交易领域的问题,但又不仅仅是微观层面的问题。现实生活中大量的不诚信现象,已经严重地伤害到了整个社会的运行,甚至在部分领域引发社会信任危机。有学者认为,当前的“信用危机”非但没有消退,反而有愈演愈烈之势。有论者指出,守信者得不到应有鼓励,失信者得不到必要惩罚,这本身也会形成一种社会性的“逆向选择”。当前,信用已经高度社会化,成为了整个社会有序运行的基础性机制,具有了强烈的公共性,客观上需要政府予以必要的介入和监管。如学者所说:以企业伦理规范、企业声誉褒损、信息公开、商业征信以及声誉评价等制度为基础,构成了“企业声誉监管”机制。而在现代社会,仅凭借私人之间的信用惩罚,其力度和影响都是远远不够的。现代社会的高度流动性、超大规模等特征客观上要求以全局的视角对社会利益进行系统化、整体化保护,因此国家应当建立信用信息传递(如征信等)、失信惩戒等制度,使得社会成员能够利用信用制度去观察和识别交易对方的诚信状况,从而达致整个社会的诚信与和谐。


  社会领域的信用问题也需要必要的监管。在社会信用体系建设过程中,我们将信用机制运用于社会治理,将达到一定严重程度的违法行为作为失信信息予以记录,或者实施必要的信用惩戒,依靠信用监管手段进行分类监管和精准监管,从而促进社会成员遵循法律,净化信用环境,形成更加良好的法律秩序。在这种情形下,以增进社会信任为目标的社会信用机制,就可以更好推动社会监督和政府监管,也就可以使得市场主体是“在社会力量和名誉制裁决定的规范限度内进行操作的。


  二、现实考察:信用监管在推动国家治理现代化中的功能实现


  (一)信用监管的体系化构建


  我国自改革开放以来,市场经济蓬勃发展,但是社会诚信问题也日益突出。在现实中,各类失信行为不断发生,破坏着市场运行所需要的社会信任基础,集中体现在两个方面。一是严重的违约现象。在市场经济发展初期,在投资交易过程中,存在大量的不诚信行为,恶意违约,具有履行能力而拒不清偿债务,甚至拒不履行司法判决等问题较为突出。二是严重的违法问题。由于法律的权威性还没有在全社会普遍确立起来,还存在着法律条文偏虚,法律实施偏软,公民法律素养相对低下等方面的问题,在现实中存在着大量无视法律的违法行为,严重损害了社会公共利益。


  在此背景下,我国显著加大了信用建设力度,力图重塑诚实守信的价值观。由此,社会信用体系建设成为中国推进实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段和路径,也是当前中国迈向现代化过程中的必然要求。早在2000年左右,我国就启动了专门的社会信用体系建设,信用监管也紧随信用建设的步伐而得到迅速发展起来。近年来,我国先后在信用监管领域出台了一系列重要的政策性文件和相关立法,开展了丰富多彩的信用监管实践,逐步形成了以信用为基础的新型监管机制。


  一是政策引领。自党的十八大以来,党中央、国务院高度重视社会信用体系建设,对政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等重要领域的诚信建设进行了一系列的安排和部署,信用监管机制也不断发展和完善。2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年》,首次提出构建信用监管体制;2015年《国务院关于先照后证改革加强事中事后监管的意见》提出构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度;《国务院2015年推进简政放权放管结合转变政府工作职能工作方案的通知》提出,要建立信息披露和诚信档案失信联合惩戒机制和“黑名单”制度;2016年《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,提出构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制;2017年《“十三五”市场监管规划》在全面构建新型市场监管体制的基础上,对信用监管进行了重点安排;2019年,国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),在总结我国信用监管实践的基础上,体系化地构建了以信用为基础的新型监管机制,信用监管的方向、目标、路径、机制由此得以全方位展现。


  二是法律保障。2011年,吴邦国委员长宣布我国已经建成了社会主义法律体系。这为社会成员履约守法,形成良好的法律秩序提供了重要根据。按照重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要的法治要求,社会信用体系建设和信用监管立法逐步完善。党的十八大以来的立法和修法活动明显突出了信用的作用。截至2020年12月,已有35部法律、42部行政法规中规定专门的信用条款。相关立法从不同的角度对信用建设进行了规定,主要的法律表达方式包括:(1)规定国家促进信用制度建设;(2)规定国家支持和鼓励信用服务市场发展;(3)规定政府建立信用管理系统;(4)规定主管部门履行信用管理的职责;(5)规定相关行业协会建立会员信用档案,将违法失信信息记入信用档案等。同时,我国也在部分领域制定了专门信用立法。国务院制定了《征信业管理条例》(2013年)《企业信息公示暂行条例》(2014年)等,为金融征信和企业信用信息公示提供了相应的立法根据。目前,越来越多的地方正在制定地方性法规,为社会信用体系建设及信用监管提供地方立法根据。地方社会信用立法的基本模式包括:(1)公共信用信息管理条例(如浙江);(2)社会信用信息管理条例(如湖北、河北等);(3)综合性社会信用条例(如上海、厦门、南京等地);(4)特色立法(如浙江省台州市企业信用促进条例)等。在国家层面社会信用基本法缺失的情况下,地方立法为社会信用体系建设以及信用监管提供了重要的法律根据,创新了信用监管机制,也为中央立法提供了经验借鉴。


  三是实践创新。我国信用监管由金融征信领域起步,在市场监管领域得到了极大拓展,最终形成了以信用为基础的新型监管机制。目前,我国已经创新了信用审查、信用预警、信用分类、信用风险管理、信用联合奖惩、特定领域的信用评价等诸多制度体系,将信用贯穿于政府监管、公共服务的全过程,从而形成了不同于传统监管的新型监管机制。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要优化政府机构设置和职能配置,强化事中事后监管,包括加强信用体系建设,健全信用监管,加大信息公开力度,加快市场主体信用信息平台建设,发挥同行业和社会监督作用等。在国家发改委、国家市场监管总局、国家知识产权局、自然资源部、海关总署等部门的“三定规定”中,设立专门的信用管理部门或确立了相应的信用监管职能。由此,信用监管已经成为监管部门所普遍采用的重要监管制度,信用监管的运行有了正式的组织体系支撑。


  总体来看,社会信用体系建设正在成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,而信用监管则为实现监管现代化提供了重要的制度支持。


  (二)信用监管机制优化了多元治理格局


  “放管服”改革是一场牵一发而动全身的深刻变革,是构建现代政府治理体系的重要抓手。作为“放管服”改革的重要举措,信用监管以其特有的制度优势,成为服务改革和发展需要的基础性、支撑性机制,在推动政府职能转变以及监管方式优化等方面成效突出,成为优化治理格局、推动治理现代化的重要制度创新。集中体现为三个维度:


  1.在个体层面:依托信用监管机制释放活力,让社会成员获得更多自由 


  传统的政府监管偏好使用行政许可、监督检查、行政处罚等管理强度较高的手段,严重压抑了社会活力和创造力。如学者所说,瑐瑡中国在诸多领域实行市场准入审批制,带有强烈的“政府背书式”特点。


  在现代经济体制下,市场在资源配置中发挥决定性作用,应以鼓励交易为导向,形成以私法自治、自我责任、社会信任为核心的私法秩序。瑐瑢根据市场经济的运行要求,政府对监管工具的选择是较为丰富和多元的,既包括高强度监管工具(如行政许可等),也包括低强度监管工具(如信息公开)以及中性的监管工具(如标准监管)等。我国在构建新型监管机制的过程中,以市场化为取向,构建宽进严管的监管机制。在宽进方面,取消了诸多的前置行政审批事项,取消最低注册资本限制,实缴制改认缴制,年检制改年报制,极大释放了市场经济活力,为经济社会创新留下了更大空间。在严管方面,针对不同领域的监管活动,注重将高强度、低强度和中性的监管工具进行有效配置。对于安全、健康、环保等社会性监管,总体上监管强度较高,从而维护社会公共利益。而在经济性监管领域,则注重放松事前准入控制,强化事中事后监管,赋予市场主体更多的自由。其中,信息披露、信用承诺、产品标准自我声明公开等低中强度的管理手段得以广泛使用,由此所形成的新型监管机制,具有与传统的市场监管机制所不同的内涵和秉性,即在市场准入问题上更加宽松和柔性,更加注重事中事后监管。


  在赋予相关主体更大自由的同时,我们通过信用机制强化社会监督和政府监管,确保相关主体的义务和责任得以实现。例如:借助于信用信息的共享和公开、信用联合奖惩、行政“黑名单”制度等机制,提高社会主体的违法违约成本,有效威慑和惩戒失信主体,守住法律的底线;通过实行信用承诺制,赋予市场主体相应的选择自由,明确政府和权利主体之间权利义务和责任关系。新型监管机制所追求的理想境界是,市场主体在正常守法经营时,丝毫感觉不到政府监管的存在,而一旦出现违法失信行为,马上受到政府监管雷厉风行的制约。诚实守信的主体在市场交易和社会交往中,将获得更多的自由度和更大的行为空间,而失信主体则将受到更多的约束和不便,彰显了社会公平正义。


  2.在政府层面:以信用为基础的新型监管机制,推动了政府管理变革


  现代市场经济国家,更加注重政府监管的有效性。政府监管有效性的核心要义,不是“量”的问题,而是“质”的问题。评价监管的好坏、优劣不在于监管机构和监管规章的数量,而在于监管质量,即:监管能否很好解决经济社会发展中存在的问题。信用监管作为一种事中事后监管机制,之所以能为“放管服”改革提供重要的支撑,主要在于其构建了更加有效的新型监管机制。


  (1)信用监管是宽进严管的重要保障


  在宽进的背景下,如果不加强事中事后监管措施,市场运行可能产生“双弱化”的问题,即:一方面,公权力对市场准入干预显著降低;另一方面,由于社会监督和事中事后监管并未及时跟上,对交易安全保护也可能出现弱化。信用监管补强了宽进之后可能引发的社会监督和市场监管弱化的问题,有力支撑了“放管服”改革。


  通过信用监管实施信用“补强”,是“放管服”改革的重要实践。中央相关文件较为全面、准确地阐释了信用监管的这一运行逻辑。中办、国办2018年印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中指出,要建立健全失信联合惩戒机制,实现事前管标准,事中管检查,事后管处罚,信用管终身。具体而言,信用监管对政府监管和公共服务的“信用补强”作用集中体现为:


  事前,信用审查。主要是指相关政府部门以信用法律法规、标准规范为基础,通过查询相对人的信用信息情况,或者通过信用主体自身的信用承诺,在行政审批、市场监管、公共服务等过程中进行有针对性的审查。事前的信用审查作为规避信用风险的第一道防线,以相对人的信用状况作为监管的依据,避免了以往监管标准的“一刀切”的弊端,为守信者给予了更多便利,使失信者无处遁形,实现了“宽严相济”。


  事中,信用风险管理。主要是通过企业信用信息公示、“双随机、一公开”、分类监管、特定领域的信用评价(如环保、海关、纳税等专门领域的信用评定)等措施,构建信用风险发现、信用风险预警和信用风险处置等风险管理机制。根据信用风险情况,对高风险企业、一般风险企业实施差异化监管。瑐瑥其中,对高风险企业,可列为监管重点,实行“双随机”定向抽查,增加抽查频次,加大抽查比例;对一般风险企业,除通过不定向抽查等方式进行监管外,主要根据投诉举报、转办交办启动执法检查程序,重点采取柔和、中性的监管方式。差异化的风险监管,优化了监管资源的配置,提高了监管效率,可以更加有效地发现和识别有害于经济社会运行的违法失信行为,更好维护社会公共利益。


  事后,信用奖惩。赏罚分明,是中国政治、军事、社会治理的两类重要措施和手段。《群书治要·申鉴申鉴·政体》云:“赏罚,政之柄也。明赏必罚;审信慎令。赏以劝善,罚以惩恶。”在现代社会,立法也非常重视运用奖赏、惩罚两方面的手段运用,即:通过奖赏性的规则激励人们从事好的行为;通过惩罚性的规则约束坏的行为。事后信用奖惩,主要按照褒扬诚信、惩戒失信的信用监管原则,根据相关主体履约守法的状态采取信用奖惩措施。对于失信行为人,主要是进行失信认定,实施失信惩戒,或将其列入“黑名单”,进行信用修复等;对于守信主体,则可以依法实施信用激励或列入“红名单”。


  (2)信用信息机制促进社会和政府更加理性


  在现代市场经济中,信息促进了市场交易和政府监管的科学、理性。英国学者安东尼·奥格斯认为,信息规制是市场规制的基本法律形式。在某些情况下,信息披露可能会提供解决市场失灵的有效方式,当第三方获得相关信息,并采取适当步骤以避免风险,比禁止或改变市场行为的成本更低。今天,信息机制已经成为经济社会治理最为有效的手段之一。在“放管服”改革过程中,信息机制既是信用机制的运行前提,也是信用监管创新的重点。


  一是信用信息共享机制。着眼于打破“信息孤岛”,实现信息的有效共享和利用,为信用监管乃至于整个“放管服”改革奠定信息基础。通过相关部门之间对于重要信用信息的共享以及公共信用信息、市场信用信息之间的共享,提供信用监管所需的重要信息,缓和监管主体与被监管对象之间所存在的信息不对称,提高了监管效率及其有效性。


  二是信用信息公示机制。美国学者凯斯·R.孙斯坦认为:“在21世纪,穷国和富国都会逐渐摆脱命令和控制的模式,而趋向于通过公开信息,开发新市场,鼓励人们运用自己的创造性来发现降低风险的新方法。在这些方法当中,开示与风险相关的信息是最令人感兴趣和潜在的最有效率的策略。”目前,我国建立了企业信用信息公示制度。通过企业信用信息公示机制,使市场主体和相关部门可以便利地获得市场主体的基础信用信息,强化政府和社会对企业信用状况的识别和判断。


  三是公共信用信息平台机制。当今我们已经从信息社会步入到了数字社会,互联网、大数据、人工智能、区块链等技术有力地推动着信用信息的传播,信用信息的传递呈现出高度的数字化、平台化特征。相关国家机关、法律授权组织等搭建的公共信用信息管理平台(如全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等),技术驱动信用信息传递的趋势尤为显著,对公共信用信息依法进行归集、共享和披露(公示、查询等),为公共服务、市场监管提供了重要的数据基础,也便利了对社会信用信息的利用。


  (3)信用奖惩强化了相关主体的信用责任


  信用奖惩机制是信用监管的核心内容之一。我国初步构建了失信联合惩戒和守信联合激励机制,形成了市场性、社会性、行业性、行政性等多元化的信用奖惩机制。其中,行政性奖惩机制的规范化、制度化步伐较快。截至2020年底,中央各部门共签署51个联合奖惩合作备忘录。其中,部分惩戒措施因其具有减损权利的法律效果,而备受关注。相关联合惩戒备忘录的效力层次固然较低,但其通过对立法和政策中所规定奖惩措施的再整理,以一种显性、简洁的形式将各类分散的惩戒措施进行集中呈现和展示,便利于对失信行为和惩戒措施的理解和执行,进而推动信用联合惩戒格局的形成,也为未来实现信用惩戒法治化提供了相应的实践基础。信用奖惩机制具有鲜明的导向作用,强化了相关主体的信用责任。


  3.在社会层面:以信用增进社会信任,改善社会信用环境


  政府、市场、社会的良性互动是实现资源优化配置的关键。社会治理既需要正式的制度体系,也需要来自于社会各方的合作和参与。美国法律社会学者罗伯特·C·埃里克森认为,“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力,他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”。在“放管服”改革过程中,我国既注重建立正式的治理体系,也不断强化官民之间、政府与市场之间的合作,从而构建以企业自治、行业自律、社会监督、政府监管为基础的“四位一体”的监管格局和治理体系,进一步倡导和重塑诚实守信的价值观念。通过政府与社会的不懈努力,诚实守信的价值观在社会正在重新确立,人们遵循法律、信守合同的观念得到了很大的强化,社会各方共同参与的社会共治格局正在形成,极大地改善了社会诚信环境。


  三、未来展望:以信用监管的制度化、法治化助推治理现代化


  实现国家治理现代化,必然要将各项制度纳入制度化、规范化的轨道。法律可以说是最为权威、最为规范、最具可执行力的制度。从这个意义上来讲,实现国家治理体系的制度化,首要的问题就是实现国家治理体系的法治化。当前,习近平法治思想已经正式确立,这是自党的十八大以来中国共产党全面依法治国思想的重要结晶和集中体现。将社会信用体系建设纳入法治轨道,是习近平法治思想一以贯之的要求。2020年11月16日,习近平总书记在《求是》杂志发表的重要文章《推进全面依法治国,发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》中指出,要把社会主义核心价值观融入法治建设,完善诚信建设长效机制,加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度,努力形成良好的社会风尚和社会秩序。遵循习近平法治思想的要求,我国应当继续以信用监管的现代化为导向,强化法治引领、切实保护权益、推动社会共治,尽快形成具有中国特色的信用监管体制,为实现国家治理现代化提供更加强大的制度支撑。


  (一)强化信用监管的法治引领信用监管


  需要以正式立法为基础,这是法治国家建设的必然要求。然而,信用监管也应当注重多元主体参与、多元手段并用,形成多层次的信用法治体系。其中,以法治为基础,具有正当性、规范化和系统性等特征的标准、规范、行业协会章程等软法机制,在信用治理中也具有重要作用。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,就是国家治理能力的集中体现。按照十九届四中全会关于实现国家治理体系和治理能力现代化的要求,强化法治观念,运用法治思维和法治方式,将社会信用体系和信用监管纳入严格法治轨道。


  一是制定社会信用基本法。社会信用法是社会信用的基本法,旨在为包括信用监管在内的社会信用体系建设提供重要的法律运行基础。目前,社会信用法已经被全国人大列为三类立法。笔者牵头起草了《中华人民共和国社会信用法(专家建议稿)》,也提出了社会信用基本法的学术设想。信用治理与法治作为治理方式,具有双向互动的关系。信用建设离不开法治的保障,而信用治理是提高基层渗透能力、制度治理能力的重要体现。


  二是制定专门的信用监管立法。笔者建议制定信用监督管理条例,规定重要的信用监管制度,以此构建高度体系化、法治化的信用监管机制。信用监督管理条例应当按照信用在事前、事中、事后的应用逻辑进行分别规制,其核心内容应当包括:(1)信用监管体系;(2)信用监管工具;(3)信用审查制度;(4)信用承诺制度;(5)信用风险监管制度;(6)信用奖惩机制;(7)信用修复机制;(8)信用责任机制等。


  (二)强化对信用主体权益的保护


  我国在构建社会信用以及信用监管体系的过程中,由于法治不健全,在个别地方、个别领域的信用监管实践中,存在着诸如公共信用信息的界定过于宽泛、失信“黑名单”泛滥、过罚不相当、连带惩戒等突出问题,出现了为社会所诟病的“泛信用化”问题。治理理论认为,“如果说治理是一种权力,那它表现为一种柔性且有节制的权力,”对权力的约束,归根到底要依靠法治。信用监管的构建不仅仅要突出治理的有效性,更要强化其正当性、合法性。当前,信用监管中对于违法信息的纳入、失信惩戒措施、严重违法失信“黑名单”、信用档案等问题涉及民众切身利益,是信用监管法治化的重要领域,应当实行最为严格的法治。为了解决当前信用建设领域存在的突出问题,2020年11月国务院常务会议审议通过了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》,这是我国社会信用体系建设的一个重要政策,标志着信用建设法治化站在了新的起点上,正在步入法治化的新境界、新高度。按照现代法治要求,信用监管应当始终强化对公权力的制约和对私权利的保障,重点包括如下四个方面:


  一是强化对公权力的监督和制约。信用监管的全过程必须遵循依法行政、合理行政、程序法定、比例原则、有效救济等法治原则,符合“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治精神。注重通过公共信用信息目录制、失信惩戒措施清单制等方式,廓清公与私的边界,推动政府依法行权,强化职权法定和程序控制,强化对权利的保护和救济。


  二是强化对信用主体权益的保护。强化对个人信息、个人隐私、商业秘密的保护,赋予信用主体对相关信用信息的知情权、查询权、异议权以及信息更正或删除权等必要的权利。


  三是对失信惩戒进行重点规制。失信惩戒机制是社会信用体系运行的基础和关键。社会信用立法应对失信惩戒机制进行系统全面的规定,从而将市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒、行政性惩戒等惩戒机制纳入类型化的法律调整范畴,并明确相关惩戒权利(权力)的来源。公权力实施信用惩戒应当符合法定性要求,包括:惩戒标准法定、惩戒对象法定、惩戒主体法定、惩戒措施法定、惩戒程序法定、惩戒期限法定、救济机制法定等。


  四是构建信用修复的基本规则。作为失信惩戒的下游环节,信用修复本质上是一种为了尽快结束不良信息公布状况而提供的信用补救措施,使之通过信用修复的方式纠正失信行为、消除不良影响,重塑信用。按照“惩罚与教育”相结合的原则,信用修复制度的重点在于明确信用修复标准和信用修复程序,如:哪些行为是不可修复的,哪些行为是可修复的,谁来修复,如何修复,修复的措施有哪些,如何监管和监督信用修复等,这些重大问题都需要作出明确法律规定。


  (三)构建信用的社会共治格局


  当前,我国社会信用建设的行政主导倾向明显。为推进国家治理现代化,需要进一步重构政府与市场、政府与社会的关系,由政府一元单向的管控,走向政府、市场、社会多元共治。通过构建更加有效的社会共治格局,营造诚实守信的良好社会氛围。


  一是构建有效的社会参与和社会监督等机制。强化市场主体、社会公众、新闻媒体、行业协会等各种社会力量的参与和监督,弥补政府信用监管的不足。尤其要注重完善对失信行为的举报查究、内部举报(吹哨人)制度、新闻监督等机制,构建更加紧密的“信用约束网”。对于严重损害社会公共利益的违法失信行为,鼓励和支持有关机关、社会组织提起公益诉讼。鼓励和支持市场化信用服务机构的发展,进一步完善信用服务机构、电子商务平台企业协同参与信用监管、失信联合惩戒、守信联合激励等机制。通过社会公众的普遍参与和监督,可以极大地补充政府监管力量的不足,编织出一个各主体共同参与联防的天罗地网。


  二是拓宽信用承诺的适用范围。作为一种柔性的管理手段,信用承诺建立了合作式的管理模式,缓和了以往监管部门与监管对象之间对抗式的紧张关系,代之以基于信任的契约关系,使双方处于相对平等的地位,减少了执行的阻力。同时,相关主体的信用承诺可以较为详尽地记载监管部门的管理目标和要求,从而将相对抽象的法律规则转化为更具有可执行性的承诺条款,具有较强的灵活性、针对性,克服了立法条文不完备以及法律实施偏软的缺陷。因此,信用承诺制对于优化政府治理格局,平衡协调官、民、商之间的关系具有重要的制度价值,应在实践中不断扩大其适用范围。信用承诺机制的构建应该符合法治要求,通过法律制度对承诺主体、承诺内容、承诺效力、违反承诺的法律责任等问题加以规范。


  三是加强行业协会(商会)的信用建设。当前行业协会(商会)在经济治理过程中发挥着比以往更加重要的作用。通过构建相应的信用信息档案、行业协会(商会)信用评价、信用惩戒等相应的机制,推动行业信用自律,维护本行业的声誉,提高信用监管效率。(作者:王伟,中央党校(国家行政学院)政法教研部民商经济法室主任、教授,博士生导师。来源:科学社会主义(双月刊)2021年第1期,第152-161页。)